EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE LA CIUDAD DE MÉXICO (Primera Parte)

Algo sobre los aciertos y retrocesos de la democracia participativa

Antecedentes

Para finales de la década de los ochenta, la llamada Tercera Ola Democrática se había extendido a lo largo del continente americano, propiciando que, en algunos países, se llevaran a cabo importantes reformas constitucionales, mientras que en otros, como el caso brasileño, se convocara a una Asamblea Constituyente encargada de redactar un nuevo texto constitucional; en ambos casos, el objetivo era incorporar las demandas y anhelos que desde distintos sectores de la sociedad se venían impulsando durante los últimos años.

El 5 de octubre de 1988, se promulgó la Constitución Política de la República Federativa del Brasil, la cual contemplaba una importante gama de derechos sociales, humanos y políticos, además de establecer la nueva dinámica que tendría la lucha por el poder, misma que permitió la alternancia partidista en los diferentes niveles de gobierno. El legislador constituyente aprovechó los vientos democráticos para establecer un fuerte incremento en el régimen de reparto del poder político, legislativo, tributario y administrativo[1]. En ese marco, Olivio Dutra, postulado por una coalición de centro-izquierda encabezada por el Partido de los Trabajadores (PT), fue elegido alcalde de Porto Alegre, la capital del estado de Río Grande do Sul. Empero, las condiciones en las que recibió la alcaldía representaba para la nueva administración un reto de enormes proporciones, ya que; por un lado, heredaba una elevada deuda pública, además de que los escasos recursos con los que contaba el municipio estaban comprometidos al pago de la nómina; por otra parte, se carecía de una eficiente política recaudatoria. Ante este escenario, Olivio Dutra, junto con el vicealcalde, Tarso Genro, y su equipo de trabajo, resolvieron transparentar el estado de las finanzas de cara a la sociedad y proponer una nueva manera de gobernar, en donde la ciudadanía interviniera de manera protagónica en la deliberación y toma de decisiones sobre las prioridades de su comunidad y el destino de los recursos públicos. Así nació el presupuesto participativo (PP), instrumento de democracia participativa que - a diferencia de lo que sucedía con los mecanismos tradicionales de la democracia representativa - fomentaba la participación activa y el empoderamiento real de la ciudadanía en la arena pública. Para poder dar cauce al objetivo concreto de darle voz a los sectores más desfavorecidos y generar políticas y obras públicas de mayor impacto en términos de inclusión territorial y cohesión social, el primer gobierno del PT comienza dividiendo la ciudad en cinco regiones […] Posteriormente, y de común acuerdo, determinó dividir la ciudad en dieciséis regiones (finalmente quedaría en diecisiete)[2]. Esta división se estableció, siguiendo no la lógica administrativa sino la presente en los movimientos sociales territoriales. Después de la división, se establecieron asambleas regionales de deliberación, así como asambleas temáticas, con el propósito de definir las prioridades sectoriales en cada área, además de elegir a los delegados que conformarían el Consejo del Presupuesto Participativo[3]. Como lo advierte Rodríguez Rafael, se trataba de un procedimiento claramente rupturista e innovador, pues cambiaba la clásica orientación política dirigida a la selección de élites, que gobiernan y dirigen los asuntos públicos, por una diferente perspectiva, en la que lo importante fuera la elección directa de las políticas que se ordenarían a los técnicos encargados de aplicarlas. El PP se convirtió en la bandera política del PT, en la búsqueda para responder a las expectativas de los movimientos sociales y lograr que fuera la gente la que decida en qué quería que se invirtieran las finanzas públicas[4].

A partir de la experiencia en Porto Alegre, el PP adquirir gran popularidad y pronto el modelo comenzó a replicarse en distintas ciudades, no sólo de Brasil, sino alrededor del mundo, independientemente del sentido ideológico de sus gobiernos.

El Presupuesto Participativo de la Ciudad de México

En 1997, los habitantes de la capital del país pudieron elegir, por primera vez, a su Jefe de Gobierno y a sus representantes en la Asamblea Legislativa. Esta dinámica favoreció la competencia política, dando lugar a una nueva hegemonía partidista en la capital. El candidato del Partido de la Revolución Democrática (PRD), Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano[5], obtuvo el triunfo con el 48.09% (cerca de un millón 859 mil 866 de sufragios), mientras que los abanderados del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y de Acción Nacional (PAN), obtuvieron 26.09% y 15.58%, respectivamente. El PRD también ganó 38 de los 40 distritos locales, lo que le garantizaba a Cárdenas gobernar con el respaldo mayoritario del legislativo local[6]. Durante su administración, Cárdenas, se dio a la tarea de instrumentar una serie de programas orientados al fortalecimiento del desarrollo social de los capitalinos. La Ciudad de México se convirtió en el principal bastión político-electoral de PRD.

En las elecciones del 2000, el PRD postuló a uno de sus principales activos, Andrés Manuel López Obrador, quien no tuvo mayores dificultades para mantener el control de la capital. El nuevo Jefe de Gobierno dio continuidad a la política de corte social instaurara por su antecesor. Posteriormente, en los comicios de 2006, por tercera ocasión de manera consecutiva, el PRD retuvo la Jefatura de Gobierno, esta vez el candidato fue Marcelo Ebrard Casaubón, quien obtuvo el 47% de los sufragios emitidos (poco más de un millón de votos más respecto al candidato del PAN, Demetrio Sodi).

Durante la administración de Ebrard Casaubón se amplió la cobertura de programas sociales y se impulsaron iniciativas consideradas de vanguardia, como el caso de la despenalización del aborto. Asimismo, durante este periodo se institucionalizo la práctica del presupuesto participativo en la Ciudad de México.

El 27 de mayo de 2010 se reformó la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF) [7], quedando establecida la obligatoriedad para las 16 delegaciones políticas, de destinar entre 1% y 3% de su presupuesto anual para la ejecución de proyectos específicos propuestos y seleccionados por la ciudadanía en el marco del presupuesto participativo. Los rubros en los que se podían inscribir los proyectos fueron: a) obras y servicios; b) equipamiento e infraestructura urbana; c) prevención del delito. La selección de proyectos se haría a través de una consulta ciudadana, para la cual se requería la participación de los representantes de los Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos, correspondientes a cada una de las colonias y pueblos originarios de las distintas demarcaciones. La primera Consulta Ciudadana sobre Presupuesto Participativo[8] de la Ciudad de México (PPCDMX) se realizó el 27 de marzo de 2011, en la cual se formuló la siguiente pregunta: ¿De los proyectos seleccionados por tu Comité o Consejo del Pueblo, cuál consideras prioritario realizar? Se recibieron 142,482 opiniones ciudadanas, de un listado nominal de 6 570,938; es decir, la participación fue de 2.17%. Mientras que el total de proyectos registrados fueron 6,330, siendo la prevención del delito el rubro que obtuvo el mayor número de opiniones favorables. Para esa primera edición, la ALDF aprobó recursos del orden de $706,547,253.00, los cuales se distribuirían entre los proyectos que hubieran alcanzado mayor consenso.

Una nueva reforma a la LPCDF, realizada el 29 de agosto de ese mismo año (2011), otorgó atribuciones para que fuera el Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) el organismo encargado de convocar, organizar, desarrollar y vigilar el procedimiento de la consulta, así como de computar el resultado de las opiniones emitidas por la ciudadanía. En la siguiente tabla se puede observar el comportamiento del PPCDMX hasta la edición 2016.

Como se puede apreciar, con excepción de la edición 2014 del PPCDMX, la cual se organizó de manera concurrente con la Elección de Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos 2013-2016, la participación ciudadana obtenida no superó los 4 puntos porcentuales. Asimismo, podemos advertir que entre la primera edición y la celebrada en 2016, hubo un incremento presupuestal de $168,372,941.00.

En la más reciente edición de la Consulta Ciudadana sobre Presupuesto Participativo 2017, que también fue concurrente con la Elección de Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos 2016, la participación ciudadana no tuvo variaciones significativas respecto de la edición de hace tres años. De acuerdo con las cifras reportadas por el presidente de la Comisión de Participación Ciudadana del IEDF, el Consejero Electoral Carlos González Martínez, en la jornada consultiva del 4 de septiembre de 2016 se obtuvo una participación cercana al 11% del total de personas registradas en el listado nominal. Los proyectos presentados por la ciudadanía fueron 19,043, de los cuales 11,957 se validaron favorablemente para participar en la consulta, mientras que 4,871 fueron rechazados al considerar que carecían de algunos de los elementos técnicos, financieros, físicos o presupuestales.

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Referencias.

[1] CAVALCANTE COSTA, Zainer Pimentel, “Brasil, el régimen jurídico municipal”, Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ), Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), pg. 58, en: www.juridicas.unam.mx

[2] SIGNORELLI, Gisela Vanina. El rol de los territorios populares en el presupuesto participativo de las ciudades de Porto Alegre y Rosario. Facultad CONICET, Universidad Nacional de Rosario, Argentina, pg. 108.

[3] DELAMAZA, Gonzalo. Tan lejos tan cerca, políticas públicas y sociedad civil en Chile. LOM Ediciones, Santiago de Chile, 2005, pg. 30-31.

[4] RODRÍGUEZ PRIETO, Rafael. Ciudadanos soberanos, participación y democracia directa. Editorial Almuzara, España, 2005, pg. 109-111.

[5] Candidato a la presidencia de la República en 1988, del Frente Democrático Nacional (FDN), una coalición conformada por distintas fuerzas políticas de centro-izquierda y de izquierda, y antecedente directo del PRD.

[6] La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) se conformaba por 60 diputados, electos por un periodo de tres años, 40 de mayoría relativa y 26 de representación proporcional.

[7] El propósito de la reforma a la LPCDF era fortalecer el desarrollo de la cultura ciudadana, reconociendo el derecho los habitantes de la ciudad a intervenir y participar, individual o colectivamente, en las decisiones públicas, en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y actos de gobierno. Además de instruir y regular los instrumentos de participación y los órganos de representación ciudadana ((Comités Ciudadanos, Consejos de los Pueblos, Consejos Ciudadanos Delegacionales y Representantes de Manzana).

[8] Consulta Ciudadana para determinar los proyectos a los que las autoridades delegacionales habrán de aplicar en sus demarcaciones territoriales, los recursos presupuestales que la ALDF autorizó como Presupuesto Participativo en el Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2011. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 18 de marzo de 2011.

En la Convocatoria para la consulta se establecía, entre otros aspectos, que el día 25 de marzo, los Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos, por mayoría de dos terceras partes de los presentes, deberían seleccionar un máximo de cinco proyectos entre las propuestas que hubieran sido registradas y cumplieran con las características requeridas en la propia convocatoria. Los proyectos que resultaran elegidos, quedarían asentados en el “Acta Circunstanciada” que para esos efectos tenía que elaborar el Comité Ciudadano o Consejo del Pueblo, misma que se tendría que remitir a la Dirección Distrital que corresponda, según su ámbito geográfico, a más tardar dentro de las veinticuatro horas siguientes, contadas a partir de la selección de los proyectos. Para la identificación de los proyectos se realizaría un sorteo aleatorio para tales afectos.

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